Опубликовано исследование по системной коррупции

Ресурсный центр по борьбе с коррупцией (Anti-Corruption Resource Centre — U4) опубликовал исследование по антикоррупционным мерам в ситуации, когда коррупция носит системный характер. Основная идея в том, что в этом случае нужно повышать устойчивость системы противодействия коррупции. Приводим основные тезисы.

Что такое системная коррупция

Цитата из кинофильма: «Правопорядок в стране определяется не количеством воров, а умением властей их обезвреживать!».

Авторы U4 считают, что значительность проявлений коррупции еще не означает системность этого явления. Публикации о задержании очередного чиновника или работника медицины за взятку говорят о том, что государство борется с противоправным поведением, а не о том, что в обществе взятка — норма поведения.

Системная коррупция отличается от коррупции транзакционной (разовой), коррупционного скандала и коррупционных схем тремя основными признаками:

• она совершается сетями, то есть в нее вовлечено множество лиц с разным должностным положением и социальным статусом;
• в этих сетях уже есть правила и нормы коррупционного поведения — они институционализированы;
• средства от противоправных действий направляются на расширение политического и социального влияния — подкуп депутатов, чиновников высокого ранга, продвижение своих кандидатов.

Публичные задержания и коррупционные скандалы для системной коррупции часто нехарактерны. Преступная структура подавляет попытки противодействия себе.

Транзакционная коррупция может превратиться в схему, когда примеру служащего-взяточника начинают следовать его коллеги. Вырабатывается определенный кодекс противоправного поведения, создается преступная оргструктура. Сеть начинает подкупать контролирующие органы или финансировать избирательные кампании. И при успешности таких действий уже можно говорить о формировании системной коррупции.

Как сети защищают себя

Участники преступной системы стремятся к ее сохранению. Они будут сопротивляться любому антикоррупционному действию. Из-за вовлеченности в сети лиц с административным ресурсом, в первую очередь, истощается система подотчетности. Например, инспектор «не замечает» нарушения; кадровик формально подходит к анализу справок о доходах, имуществе и обязательствах служащего.

Система коррупции функционирует в логике «пополнение рядов = безнаказанность = эксплуатация государственных институтов».

Антикоррупционные действия, направленные на устранение транзакционной коррупции, бессильны против системы. Декларирование доходов или конфликта интересов превращается в формальность. Антикоррупционная политика компании существует лишь как «мертвый» документ.

Преступные сети используют формализацию отчетности, запугивание, дискриминацию лиц, не входящих в них. В этих условиях ужесточение наказания за коррупцию или усиление надзора малоэффективно. Например, не вовлеченные в сеть граждане или предприниматели могут не сообщать о преступных действиях, с которыми столкнулись, из-за страха за свою безопасность или неверия в то, что это поможет. С системой можно бороться только системными мерами.

Как повысить устойчивость антикоррупционных мер

Бороться с преступным сообществом помогает понимание его структуры:

• кто входит в систему;
• как они взаимодействуют;
• почему это возможно.

Например, обнаружена система коррупции в здравоохранении при распределении квот на бесплатную высокотехнологичную помощь. Для противостояния важно понять, как распределяются квоты, какие есть требования к получателям помощи.

Авторы предлагают два способа борьбы с системной коррупцией:

1. Изучить структуру преступного сообщества и определить, какая государственная антикоррупционная структура сможет ей противостоять.
2. Использовать механизм «расширения социальных прав и возможностей». В нашем примере — снизить требования к гражданам - получателям медицинской помощи, предложить альтернативные каналы получения квот.

Расширение возможностей для рядовых граждан подтачивает возможности коррупционной системы изнутри. Как пример: нет необходимости нести взятку за ускорение получения разрешения, если заявление подается через Госуслуги, а все сроки контролируются в программном комплексе.

Еще один пример: замена надзорной проверки на профилактический визит. Инспектор при выявлении нарушений даст предпринимателю рекомендации, как их устранить. Но отсутствие «дамоклова меча» в виде штрафов, которых нет при профилактике, устраняет необходимость подкупа контролирующего ведомства.

Материал подготовлен по публикации в блоге https://www.u4.no/blog.